Corporación de Universidades Privadas
Comisión de Educación, Cámara de Diputados
Santiago, 29 de agosto de 2016
Opinión sobre nueva institucionalidad
A nombre de la Corporación de Universidades Privadas (CUP) agradecemos la oportunidad que se nos brinda de entregar nuestra opinión sobre el “Proyecto de Ley de Educación Superior” que el Ejecutivo ha sometido a la consideración de la H. Cámara de Diputados por mensaje N° 110/364 de 4 de julio de 2016.
En nuestra intervención nos concentraremos en los ejes conceptuales del proyecto y haremos llegar en los próximos días un documento, en el que estamos trabajando, para someterlo a la consideración de esta Comisión.
En el preámbulo de dicho mensaje se señala: “Hoy nos enfrentamos como sociedad a importantes desafíos para robustecer el sistema de educación superior, los que resultan ineludibles para avanzar de manera firme hacia etapas más consolidadas de desarrollo.”
Compartimos esta afirmación y creemos que es necesario fortalecer el sistema y las instituciones, promover la calidad, la equidad y la inclusión.
Nuestra Corporación reúne a 16 universidades y representa al 24,2% del total de los alumnos universitarios del país (CNED 2014). Las instituciones que la componen comparten un conjunto de principios y valores que son testimonio de nuestro compromiso con la sociedad y con los estudiantes.
Las universidades son espacios en los que se respeta y promueve la libertad de enseñanza y de formación. Los poderes públicos y las universidades, cada uno en su ámbito de competencia, deben garantizar y promover el respeto a esta libertad fundamental.
Defendemos la igualdad de trato y la no discriminación con todos los alumnos. Acceder a los beneficios que provee el Estado es un derecho que les pertenece como chilenos y chilenas.
Valoramos la existencia de un sistema de provisión mixta que ha hecho posible el aumento de la cobertura de la educación superior, facilitando el acceso a jóvenes y adultos que son primera generación en sus familias en alcanzar este nivel educativo. La participación de los jóvenes de menores ingresos debe seguir promoviéndose para disminuir las desigualdades existentes en nuestro país.
Defendemos un tratamiento no discriminatorio a las instituciones, junto con la creación de un espacio en el que todas las instituciones puedan participar en los procesos de reflexión y discusión sobre la Educación Superior.
Reafirmamos nuestro compromiso con la calidad y la mejora continua. La acreditación ha contribuido a mejorar los procesos de gestión institucional, a establecer indicadores de resultados y de eficiencia docente y a mejorar la transparencia y la comparabilidad de las instituciones. Existen importantes espacios de mejoramiento de la institucionalidad vigente y existen los consensos necesarios para avanzar.
Valoramos la diversidad de proyectos de las universidades chilenas, declarados en su misión y visión, y promovemos la complementariedad de las instituciones en el desarrollo de la investigación y la docencia, de acuerdo con sus fortalezas académicas, su ubicación geográfica o su sello institucional.
Compartimos la convicción que Chile necesita un marco regulatorio que, reconociendo los avances y las deficiencias existentes, preserve la autonomía y fomente las capacidades de innovación de las instituciones. Que, además, asegure la calidad de la formación impartida a todos los estudiantes que cifran en las universidades sus aspiraciones de progreso económico y social.
Es desde esta perspectiva que planteamos nuestra contribución a la discusión del proyecto de ley presentado por el Ejecutivo. En el Mensaje se declara que los objetivos fundamentales del proyecto son lograr inclusión, calidad y pertinencia en el sistema. Existe un amplio consenso sobre ellos, y la CUP los comparte plenamente, sin embargo, creemos que el diseño y los instrumentos que establece este proyecto de ley son contradictorios con esos objetivos.
Nos preocupa la carencia de un diagnóstico que respalde lo que se plantea en este proyecto, porque no existe una crisis universitaria en Chile, los problemas son solucionables, requerimos mayor regulación, pero sobre lo que no funciona bien. Se continúa haciendo afirmaciones sobre el futuro deseable a partir de situaciones ya superadas, como son los serios problemas y delitos que existieron en acreditaciones hace varios años.
Trataremos de plantear con claridad y brevedad nuestros puntos de vista, dejando para otra oportunidad la visión general y específica sobre lo que debería hacerse.
Equidad e inclusión:
Manifestamos nuestra preocupación respecto a la instalación de un sistema único de acceso que, en definitiva, puede operar como un mecanismo de selección, cuyos márgenes estarían determinados por la disponibilidad de recursos para financiar a los estudiantes. Estaríamos, de hecho, estableciendo un sistema único de selección que, dadas las profundas inequidades de nuestra sociedad, beneficiaría a los grupos de mayor nivel socio cultural, en desmedro de los sectores más vulnerables.
Las Universidades que componen el CUP han manifestado su vocación de inclusión. Por ello quisiéramos expresar una especial preocupación en esta materia.
Un sistema único de acceso, administrado por la Subsecretaría, completamente dependiente de los recursos públicos para el financiamiento de la matrícula, tiene el riesgo de reproducir y aún amplificar las desigualdades sociales hoy existentes, perjudicando especialmente a los sectores más vulnerables. Lo anterior ocurre porque, si no existen recursos para financiar a todos los estudiantes, se limita el acceso y podría revertirse la tendencia que Chile ha tenido en los últimos años de promover mayor igualdad de oportunidades en la educación, que ha sido posible por una fuerte expansión de la cobertura.
En este proyecto parece que subyace la idea que es conveniente disminuir el número de estudiantes universitarios, disminuyendo, por tanto, la cobertura que se ha logrado. Esta impresión se ha visto influida por diversas declaraciones de autoridades gubernamentales, que expresan la conveniencia de reducir la admisión a las universidades, lo que sin duda ocurrirá con las carreras de pedagogía. Eso traduce una visión sesgada y en buena medida elitista respecto al acceso e inclusión; se olvida que los resultados de la PSU dejan bajo 500 puntos a la mitad de quienes la rindieron; no considera que la cobertura de los jóvenes del quintil más alto es 3 veces la de los 2 quintiles más bajos; que culturalmente no solo el ingreso motiva a las familias chilenas a identificar el acceso a la universidad como algo muy deseado; no analiza las diferencias de ingresos ni la necesidad de abrir más oportunidades para la formación de trabajadores. Tampoco toma en cuenta que desde hace algunos años es mayor el ingreso a IP y CFT que a las universidades, lo que varió el 2016 por la gratuidad que solo existió para algunas universidades.
Calidad.
Las CUP comparte y apoya la obligatoriedad de la acreditación. Creemos que es un mecanismo que, apropiadamente aplicado, contribuye significativamente a mejorar la gestión, la docencia y a instalar una cultura de calidad en las instituciones. Todos quienes nos hemos sometido a procesos de acreditación sabemos que se trata de un proceso complejo y exigente, que apreciamos y valoramos por lo que significa para el desarrollo de las propias instituciones: El proceso de autoevaluación promueve una mirada crítica en la que participa toda la comunidad, se detectan fortalezas y debilidades y se establece un plan de mejora.
La acreditación como instrumento, consistente en autoevaluación y el juicio de pares, se funda en la convicción que no hay mejor regulación de la calidad que el compromiso con la mejora continua de la propia institución, y se funda en el reconocimiento y respeto por la autonomía universitaria.
Creemos que los cambios que introduce el proyecto en materia de acreditación reducen drásticamente la riqueza y diversidad del sistema y reproducen un modelo de institución más propio del siglo XX que del siglo XXI. Definir categorías rígidas en las que se clasificarían las instituciones, de las cuales resulta muy difícil moverse, terminarían por consolidar un sistema formalmente homogéneo, con escasísimo margen para la innovación y la diversificación. Ello resulta enteramente contradictorio con los desafíos que enfrentan la educación superior en la sociedad del conocimiento, y va en sentido contrario a las tendencias de cambio que se están produciendo a nivel internacional.
La Comisión Nacional de Acreditación, transformada en Consejo para la Calidad, pierde su autonomía y se convierte en un servicio público descentralizado. Se establece que será la Subsecretaría de Educación Superior, en consulta con el Consejo para la Calidad y el CNED, la que fijará los criterios y estándares de calidad. Por lo tanto, a través de la fijación de criterios y estándares, en un escenario de acreditación obligatoria, la Subsecretaría de Educación influirá decisivamente en el diseño institucional afectando la diversidad del sistema y restringiendo significativamente la autonomía de las instituciones.
La acreditación, en este diseño, es más un mecanismo de fiscalización regulatoria y sanción que un instrumento de acompañamiento a las instituciones en un proceso de mejora continua de la calidad, que es la característica fundamental del concepto mismo de acreditación, que es muy diferente a una auditoría, como parece desprenderse de algunos artículos del proyecto.
Asimismo, salvo en la categoría máxima, que se denomina como A, la autonomía queda fuertemente limitada. Las instituciones clasificadas como B y C quedan virtualmente interdictas, sujetas en sus decisiones al control de la Subsecretaría en materias fundamentales para el desarrollo de las universidades.
Ese control supone, además, una capacidad de planificación y análisis sobre las tendencias productivas y económicas que no responden a una época de cambios sociales, demográficos, culturales y tecnológicos; consideremos que un estudiante que se matricule el año 2017 recién se incorporará al mundo del trabajo profesional el 2021, y en algunos casos el 2024. ¿Es posible proyectar necesidades del país, situación del mercado laboral, preferencias en consumo, énfasis de la inversión? Pensemos en lo que ocurre hoy con la minería en Chile, tanto respecto a lo que se pensaba hace 6 años, como en relación a lo que ocurriría en 6 años más. Es indispensable proyectar tendencias generales para definir perfiles de carreras y programas de asignaturas, pero sobre todo se requiere flexibilidad y capacidad de responder con rapidez a los cambios que, eso sí lo sabemos, van a ocurrir.
En cuanto al resultado de la acreditación institucional, se elimina la instancia de apelación al CNED, con lo cual, ante decisiones que pueden ser arbitrarias o ilegales, se abre la puerta para una judicialización como mecanismo alternativo a la apelación ante organismos técnicos.
Respecto a la composición del Consejo se establece que los comisionados serán reclutados a través del sistema de alta dirección pública, pero serán designados por el Presidente o Presidenta de la República. Este mecanismo no asegura la imparcialidad y objetividad de los comisionados, pudiendo existir representaciones gremiales y especies de “cuoteo” en la búsqueda de equilibrios políticos. Por otra parte, en tanto la pertenencia al Consejo no sea de dedicación absoluta, seguirán existiendo dudas sobre la real autonomía e independencia del organismo, en un sistema que es bastante pequeño y endogámico.
El mecanismo de acreditación institucional incluye a las carreras, definiendo un sistema muy engorroso e ineficiente. Una universidad que imparte 20 carreras, entre las que está Medicina y tres Pedagogías, por dar un ejemplo, debería acreditar simultáneamente a la acreditación institucional 9 carreras, movilizando enormes recursos de la acreditada y de la Agencia, que debería tener al menos a 30 pares evaluadores en esa instancia, lo que no parece razonable ni posible. También debe considerarse la importancia que tiene la acreditación individual de carreras, desde el punto de vista de la mejoría en la calidad de la formación que una universidad imparte, lo que es un objetivo clave de cualquier proceso de acreditación. Es enteramente diferente a lo antes planteado que la definición que se adopte mantenga o no la acreditación de carreras en agencias privadas.
Como hemos señalado, se declara que el objetivo del proyecto es mejorar la calidad pero, los instrumentos y mecanismos propuestos, no aseguran que esa finalidad vaya a lograrse.
Complejidad y aranceles.
Estamos de acuerdo con la necesidad de hacer reformas al sistema de Educación Superior, teniendo para ello una mirada integral del sistema, el cual requiere con urgencia facilitar la articulación entre niveles formativos y valorizar el rol de la docencia universitaria, como un espacio de formación profesional y personal. Poco de eso se observa en el proyecto, que se orienta hacia la obligatoriedad del desarrollo en el más alto nivel de las funciones de investigación y vinculación con el medio, para todas las universidades. Esa conceptualización, que ha sido planteada como Universidades Complejas, no responde a la realidad del país, ni a lo que ocurre en los países desarrollados, porque el país requiere universidades que hagan investigación de nivel internacional, pero no es posible exigir que todas lo hagan, porque no existen los recursos humanos ni financieros para lograrlo. Las instituciones orientadas a la docencia, con algunas pocas áreas de investigación, son la mayoría en los sistemas de educación superior en casi todos los países, con denominaciones que responden a sus objetivos y también a la cultura del país.
Se desconoce la realidad internacional, e incluso las clasificaciones hechas por el propio MINEDUC, cuando se cuestiona la existencia de universidades preferentemente docentes. Esto no significa renunciar al desarrollo de investigación en esas instituciones, ni menos no tener científicos de nivel internacional en las instituciones de mayor complejidad, sino que reconoce que lograr eso exige contar con más recursos y que lo importante es que algunas instituciones tengan las características de universidades de investigación, ojalá entre las mejores del mundo. En la práctica, es un tema de gradación, y no sirven las definiciones dicotómicas, con alto grado de voluntarismo y desinformación.
Por otra parte, la exigencia acerca de desarrollar investigación científica, resulta contradictoria con establecer un sistema de fijación de aranceles que se basa solo en costos de docencia, y cuyo resultado podría ser reducir los ingresos de las instituciones, a juzgar por lo ocurrido este año con la gratuidad.
Además de lo anterior, vemos un problema técnico en la definición de aranceles universitarios basado en el costo de la docencia. Eso es particularmente complejo, incluso es equivocado, porque es prácticamente imposible separar lo que se destina a diferentes niveles de formación, y a distintas funciones. Esto ocurre por la existencia de recursos comunes o compartidos por todos los niveles y funciones, como son los profesores, personal de apoyo, laboratorios e insumos, que representan el mayor gasto de las instituciones. La realidad y la práctica desafían a los algoritmos más refinados. Es común impartir cursos que son considerados parte de un programa de magister, pero pueden ser tomados para cumplir los requisitos del pregrado, y se desarrollan en un laboratorio que también es utilizado para hacer investigaciones. En el siguiente semestre, el profesor no hace docencia de pregrado, porque es guía de un grupo de estudiantes de post grado. Por lo tanto, aislar los costos de docencia es muy difícil y puede ser bastante arbitrario, tanto como definir una variación permitida del 20% sobre el arancel de referencia promediado entre carreras, según la acreditación de la universidad, que es lo que existe este año.
Es evidente la necesidad de definir montos para determinar el valor de la transferencia para tener gratuidad; el problema es que se pretenda separar lo que no es posible separar.
Regulación e institucionalidad
Valoramos que se cree la Subsecretaría de Educación Superior para darle a la educación terciaria el trato que requiere su importancia y especificidad. Sin embargo la institucionalidad que se propone se construye sobre la base de la actual División de Educación Superior del Ministerio de Educación, sin mayores cambios, a la que se le asignan importantes y variadas funciones para las cuales no cuenta con las competencias y capacidades que se requieren para ejercer eficientemente tales atribuciones. El riesgo es la ineficiencia, la burocracia y el formalismo que caracterizan a instituciones públicas mal dotadas.
Creemos que es importante que se defina con claridad cuáles son las actividades prohibidas y permitidas, especialmente en relación a contratos con relacionados. La creación de una Superintendencia que vele por el cumplimiento de la normativa en esta dimensión es importante. Todos los recursos públicos, que son aportados por todos los chilenos, deben ser utilizados en los fines para los que fueron destinados; en ese sentido, la Superintendencia debe tener mecanismos de control, junto con partir de las experiencia de lo que hoy realiza, con rigurosidad y profesionalismo, la Comisión Ingresa. No es cierto que actualmente no existan controles en materia del uso de los recursos transferidos por becas y créditos a los estudiantes, o por proyectos de diferentes organismos públicos.
Todas estas regulaciones deben equilibrarse con la necesidad imprescindible de salvaguardar la autonomía de las instituciones en el ámbito administrativo y financiero, junto con evitar la superposición de las atribuciones de las diferentes agencias estatales que se establecen. En esa dirección, es incorrecto e ineficiente que la Superintendencia tenga funciones que corresponden al aseguramiento de la calidad. Desde ese punto de vista, las atribuciones de la Superintendencia son tan grandes que sería posible intervenir una institución si se considera que existen debilidades financieras. Esto, sin duda, es un escenario proclive a la discriminación arbitraria, que puede llevar a la profecía autocumplida.
Organismo articulador del sistema universitario.
Tratándose de un proyecto de reforma de la institucionalidad se echa de menos la consideración de un espacio de articulación en el que participen todas las instituciones acreditadas.
Atención preferente a las universidades estatales.
Nos resulta muy clara la lógica, que se expresa en la experiencia comparada, de la existencia de un trato especial a las universidades del estado, a las cuales se les asignan en su calidad de tales acciones especiales, junto con la creación de un fondo público con este propósito. Eso requiere dar cuenta del cumplimiento de tales encargos, en un proceso de asignación de los recursos hecho con transparencia y estableciendo mecanismos adecuados de rendición de cuentas.
La educación superior es objeto de análisis y de reformas en muchos países y en estos procesos es posible destacar un conjunto de tendencias que apuntan a fortalecer a las instituciones dotándolas de mayor autonomía, favoreciendo la diversidad, la especialización y la innovación, al tiempo que se avanza en regulación, información y transparencia. Tendencias de las cuales el proyecto en discusión no sólo no considera sino que avanza en la dirección contraria restringiendo la autonomía, la diversidad y las posibilidades de innovación y especialización.
