Análisis de las minutas sobre proyecto de reforma a la educación superior

Los rectores de las instituciones que integran la Corporación de Universidades Privadas y que en su conjunto educan a 160.000 estudiantes, hemos analizado –con la asesoría de los organismos técnicos de nuestra organización– las últimas minutas sobre el proyecto de reforma al sistema de educación superior que nos hizo llegar el Ministerio la semana pasada. También tuvimos en consideración los planteamientos que nos dio a conocer el Asesor Encargado de la Reforma, señor Rodrigo González, en la reunión que sostuvimos recientemente. Hubiésemos deseado que nuestro pronunciamiento se hubiera hecho teniendo a la vista el proyecto de reforma que será presentado al Congreso y fuera producto de un debate técnico en que hubiésemos participado todos quienes somos parte del sistema.

También hubiésemos querido que el proyecto de reforma incluyera un plan maestro para el desarrollo de la educación superior en las próximas tres décadas y no se limitara a fijar estructuras y normativas orientadas a corregir falencias y problemas detectados en los últimos años.

Echamos de menos una preocupación específica por lo que debiera ser lo más importante en cualquier proyecto de reforma educacional: el mejoramiento de la calidad y la adaptación del sistema a los desafíos del siglo XXI. Contrariamente a la tendencia Internacional, en la iniciativa gubernamental existe un sesgo centralista que tiende a que todas las universidades sean lo más parecidas posible, afectando seriamente la diversidad, la autonomía y la libertad de enseñanza.
Sobre la base de los antecedentes limitados de que disponemos y sin salirnos del marco de la iniciativa, damos a conocer las siguientes consideraciones a nivel global:

Falta de un diagnóstico adecuado
El conjunto de las minutas parece evidenciar que el proyecto de reforma ha sido elaborado sin tener como base un diagnóstico objetivo de la realidad que hoy presenta nuestro sistema de educación superior. Salta a la vista que se partió por establecer los objetivos políticos, más que el sistema futuro deseado, y luego se empezaron a elaborar normativas destinadas a cumplirlos, sin tener en consideración las características y grado de desarrollo de las instituciones a las que están destinadas. Esto hace que la política pública diseñada carezca de realismo y peque de teorizante, como también tienda a refundar todo el sistema en vez de mejorarlo.

Desconocimiento del aporte de las universidades privadas
Las minutas, junto con valorar el papel que corresponde a las universidades estatales, se hacen cargo de las falencias que han caracterizado la relación del Estado con las instituciones que le son propias, lo cual resulta altamente positivo. Lo inaceptable es que no se reconozca el aporte que han hecho las universidades privadas al desarrollo experimentado por nuestra educación superior en las últimas décadas, y en consecuencia, no se consideren medidas destinadas a respaldar su consolidación.
En las universidades privadas no tradicionales estudia hoy más del 50% de los universitarios chilenos, de los cuales un alto porcentaje corresponde a los primeros 5 deciles. De estos planteles egresa la mitad de los profesionales que anualmente se integran al mundo laboral, con una tasa de empleabilidad del 88% y rentas que triplican los ingresos de los jóvenes sin estudios universitarios. (SIES 2015, CASEN 2013).
Son las Universidades privadas las que en forma determinante han colaborado con el desarrollo nacional, al otorgar posibilidades de estudios a amplios segmentos sociales que estaban excluidos de ingresar a una educación superior elitista y excluyente.

Discriminación arbitraria en favor de universidades estatales
El reconocimiento a la provisión mixta es una mera declaración de intenciones, que no se trasunta en reconocer sus diversas singularidades, y los aportes del sector privado. Lo que se reconoce es la coexistencia de instituciones estatales y privadas, pero el proyecto de reforma no contempla ninguna colaboración entre lo estatal y lo privado. Más aun, a las instituciones estatales se las sitúa en un rol preferente, al punto de que todas, sin distingos, formarían parte del Comité Coordinador que asesoraría al Ministro de Educación.

En las minutas se manifiesta que el marco regulatorio contendrá las “normas comunes aplicables a las instituciones de educación superior”, pero no queda claro cuál es la extensión del término “comunes”, ya que la mayor parte de las disposiciones que materializan ese marco están referidas a las universidades estatales, sin hacer mención alguna a las privadas.
Otro ejemplo de discriminación lo constituyen las características del nuevo Consejo de Rectores. En vez de crearse un Consejo inclusivo, en el que participen todas las universidades acreditadas, se da poder a los actuales integrantes del CRUCH para decidir la incorporación de nuevos miembros. Por lo demás, la existencia de un Consejo inclusivo no impediría la generación a su interior de grupos de universidades con intereses o características similares.

Autonomía asfixiada por las regulaciones
La autonomía en materia universitaria comprende aspectos diversos como la definición de misión y propósitos institucionales, la gestión administrativa, financiera y docente y la libertad de cátedra, entre otras materias.
Por ello no es aceptable, en términos generales, las funciones y atribuciones que el proyecto asigna a los distintos entes rectores, pues convierten al sistema de educación superior en un sistema altamente controlado por el Estado, al punto que atenta contra principios fundamentales de la vida universitaria y su indispensable autonomía académica, administrativa y financiera y la diversidad de los proyectos educacionales. La pluralidad de misiones y propósitos institucionales, y el hecho que algunas opten con distinta intensidad a asumir funciones en materia de investigación y de vinculación con el medio, es una expresión de la necesaria diversidad que el país requiere.
Las minutas, al enunciar “los principios propios de la educación superior”, hacen referencia a la “libertad académica”, que atañe a los individuos, y no a la autonomía, que corresponde a la esencia de las instituciones de educación superior.
Todo el diseño tiene un sesgo centralista y elitista, basado en el supuesto de que el sistema es un conjunto de universidades complejas, lo que no se compadece con nuestra realidad, ni con la de los países con alto desarrollo en su educación terciaria. El proyecto gubernamental tiende a imponer un solo modelo de universidad a través de la obligación de acreditarse en los ámbitos de investigación y docencia de posgrado, lo que conducirá a disminuir la formación universitaria de profesionales. Esto, además de injusto para las universidades más jóvenes, hace muy difícil la diferenciación y el desarrollo de iniciativas de mejora. No considera la realidad de las regiones, que es muy diferente a la existente en Santiago.

Vacío en el tema del financiamiento
La ausencia de planteamientos claros en materia de financiamiento de las universidades, resta sentido al análisis de la reforma y hace estéril todo tipo de debate. La postura que hoy sustente cualquiera de los actores del sistema podría cambiar radicalmente al conocerse el mecanismo de financiamiento. La discriminación que evidencian las normas y regulaciones propuestas hace temer que la asignación de recursos del Estado pueda tener características similares. El Estado debe financiar sus universidades, pero sin olvidar que el objetivo último de la educación superior son los estudiantes, todos los estudiantes, y no las instituciones.
Pensamos que no debe haber barreras para recibir fondos públicos, especialmente a los destinados a los estudiantes, si la institución receptora está acreditada. La acreditación también debería habilitar la postulación a fondos competitivos, que se asignen según el mérito y las capacidades instaladas de las instituciones. Estando acreditadas, las condiciones deberían ser las mismas para todas las universidades.
Además nos preocupa que la gratuidad se vuelva a implementar a través de la Ley de Presupuesto, cuerpo legal insuficiente para definir una política estable, profunda y debatida sobre la materia. Eso significa que la continuidad del beneficio para los alumnos que ya accedieron y la incorporación de nuevos beneficiarios dependerán fundamentalmente de las disponibilidades presupuestarias. En consecuencia, es muy probable que se siga discriminando a la mayor parte de los estudiantes vulnerables de las universidades privadas.

En un plano más específico, podemos agregar las siguientes observaciones:

Superintendencia omnipotente y burocratizante
Nos parece positiva la creación de una Superintendencia de Educación Superior encargada de fiscalizar y velar por el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables. Lo negativo es que la concreción de esas ideas se realice a través de regulaciones y fiscalizaciones de distinta naturaleza e intensidad si se trata de universidades privadas o estatales. Las minutas no establecen fundamento o justificación para dicha diferencia, como tampoco para el establecimiento de normas más limitativas para las instituciones privadas. Establecer diferencias carentes de fundamento o justificación, no tienen legitimidad porque profundiza las desigualdades.
Las potestades propuestas para la Superintendencia son muy exageradas, burocratizando en exceso operaciones normales. Además es preocupante que no se establezca con claridad su dependencia. Hay muchas definiciones que debieran ser materia de ley, que no se pueden dejar al arbitrio de una Superintendencia que, emitiendo simples resoluciones, puede cambiar elementos esenciales del sistema.
Otro elemento cuestionable del proyecto de reforma, es la potestad demasiado amplia de la futura Superintendencia en materia de supervigilancia académica y financiera de las instituciones.
En la búsqueda de sancionar el lucro en la educación superior, se contempla una serie de limitaciones, dirigidas únicamente a las instituciones privadas constituidas como personas jurídicas sin fines de lucro. No consideran disposiciones iguales para las instituciones estatales, las corporaciones y fundaciones religiosas, como tampoco para las
Universidades privadas creadas por ley. Respecto de estas últimas, el documento del Ministerio les permite incluso realizar actividades comerciales y no sanciona el hecho de que su personal obtenga beneficios particulares, no obstante su calidad de funcionarios de las mismas. En el caso de las privadas no tradicionales, existen limitaciones para las actividades comerciales aunque sean beneficiosas para la institución.
Nos parece absurdo que existan prohibiciones absolutas por el solo hecho de ser socio fundador o mantener una calidad semejante, sin proporcionar fundamento alguno. También se da una situación injusta cuando, en instituciones de educación superior constituidas como personas jurídicas sin fines de lucro, se exige a los miembros o asociados ser solo personas naturales que no participen en el organismo colegiado máximo de la Universidad, con lo que se diluye absolutamente el derecho de los fundadores de administrar y dirigir la institución a la que le han dedicado sus mejores esfuerzos.

Aseguramiento de la calidad sin independencia y discriminador
Valoramos la decisión de mejorar la actual normativa en materia de acreditación, pero no entendemos por qué se quiere reemplazar la actual Comisión Nacional, que es un órgano del Estado autónomo y descentralizado, por una Agencia de la Calidad de la Educación con características de servicio público descentralizado. La minuta no define la forma en que sería designado el Director Ejecutivo como tampoco se señalan características esenciales de los miembros del Consejo que permitan determinar su independencia e imparcialidad. Es fundamental que la nueva institución acreditadora sea un organismo autónomo del Estado para evitar que su accionar se encuentre mediado por la contingencia política.
Particularmente grave es la supresión de las apelaciones al Consejo Nacional de Educación, lo que deja como único recurso posible la reposición ante el mismo organismo. Dada la trascendencia de los procedimientos no resulta adecuada la inexistencia de un órgano de apelación. La propuesta puede conducir a una judicialización de las apelaciones, lo que no parece conveniente dada la multiplicidad de procesos de acreditaciones existentes.
Los criterios y estándares, son excesivamente generales y existen barreras desproporcionadas para lograr la acreditación con excelencia de una institución. Esto puede tener un efecto discriminatorio que vulnere el principio de proporcionalidad. El resultado podría llevar a un sistema de ranking, en el que muchas universidades –dado su proyecto educativo y sus características institucionales– podrían quedarse toda la vida en una de las tres condiciones de acreditación.
La propuesta debería ser más similar al sistema de acreditación de países más desarrollados, que básicamente tiene las siguientes características:

  1. Busca promoción de la calidad, no acciones punitivas.
  2. La promoción de la calidad es acompañada por la Agencia.
  3. Los criterios y estándares son los mismos para todos los proyectos de universidades. Evaluando la calidad, se acredita tanto una institución compleja y con altos niveles de investigación como una de docencia, respetando el proyecto y el modelo de institución, al igual que la misión y visón que la singularizan.

Disposiciones generales ambiguas e inconsistentes
El texto es insuficiente y poco sistemático para caracterizar un sistema nacional de educación superior. Da la impresión de que se han incluido solamente aquellos aspectos surgidos de la inspiración del momento.
No se entiende que la Acreditación esté simultáneamente a cargo de la Agencia de Calidad de la Educación Superior y de la Superintendencia; una ambigüedad de alta inconveniencia, pues debieran tener funciones diferentes.
El deber del Estado de fomentar la educación superior se reconoce solo para las universidades estatales. Además se establece taxativamente que las instituciones estatales impartirán educación superior de pregrado gratuita para todos los estudiantes, lo que atenta contra la igualdad de oportunidades al favorecer más a los sectores de mayores ingresos.

Conclusiones
La revisión de las minutas y las escasas instancias de dialogo por parte del Ministerio nos deja la impresión que se enviará al poder legislativo un proyecto de ley insuficiente. Ese supuesto es el que nos lleva a sostener que el reconocimiento a la provisión mixta es una mera declaración de intenciones y que el proyecto de reforma desconoce la realidad actual de la educación superior chilena y, en particular, el aporte de las universidades privadas.
Producto de la discriminación en favor de las universidades estatales, el proyecto ignora la necesidad de contar con un Consejo de Rectores amplio e inclusivo, que reúna el aporte de todas las instituciones de educación superior de similares características.
La positiva iniciativa de crear una Superintendencia de Educación Superior se ve opacada por las excesivas regulaciones y fiscalizaciones que inevitablemente burocratizarían su accionar. A ellos se suman las excesivas potestades que se le confieren en materia de supervigilancia académica y financiera de las instituciones.
El sistema de acreditación universal que siempre hemos respaldado, se pretende establecer a través de una agencia gubernamental que carece de la autonomía necesaria para asegurar su independencia y objetividad. Es indispensable que el proceso de acreditación quede en manos de un organismo autónomo del Estado, cuyos miembros reúnan las más altas calificaciones técnicas. También es indispensable contar con una instancia de apelación diferente a la agencia que determina el nivel de acreditación.