Glosa presupuestaria y controversia constitucional

Arturo Fermandois: “Los fondos destinados a la gratuidad, aun si se visten de ropaje de una beca, son en su monto, naturaleza jurídica y objetivos un mecanismo completamente distinto a lo ya existente en leyes permanentes, y jamás podrían nacer a la vida del derecho por medio del estrecho vientre de una simple glosa…”.

 Ley de Presupuestos, subvención educacional, inconstitucionalidad de un debate parlamentario comprimido y Presidente Salvador Allende. Tres conceptos y un Jefe de Estado que probablemente pocos unieron o recordaron al enviarse al Congreso, para 2016, la mayor reforma educacional de los últimos tiempos empacada en una simple glosa presupuestaria. Y quizá solo los eruditos registren que fue aquel Presidente quien, el 31 de diciembre de 1971, impugnó con éxito ante el Tribunal Constitucional el proyecto de Ley de Presupuestos de 1972, porque “una viciosa práctica ha llevado a incluir en la Ley de Presupuestos disposiciones que regulan materias ajenas a ella, con el único y exclusivo objeto de obtener un despacho más rápido de las mismas” (fojas 19, rol N° 1, 1972).

El principio constitucional que el Presidente Allende invocó en aquella famosa causa -nada menos que la primera en la historia del TC- es de carácter democrático. Los asuntos sustantivos de interés público en la agenda de un país merecen el debate parlamentario más amplio y pleno, y no la tramitación comprimida de 60 días, propia y especialísima de la Ley de Presupuestos. Agregó el Primer Mandatario: “Cualquier norma que no se relacione directamente con el cálculo de entradas y la fijación de gastos de la administración pública, no es presupuestaria, y su inclusión dentro de la Ley de Presupuestos constituye una clara transgresión a las disposiciones constitucionales que rigen esta materia…” (fs. 18).

Y el Tribunal Constitucional dio la razón al reclamante, en fallo de 19 de enero de 1972, en que por votación de cuatro a uno acogió el requerimiento presidencial y dejó sin efecto ciertas indicaciones parlamentarias del proyecto.

La analogía con nuestro debate de 2015 es asombrosa. El TC de 1972 razonó: “Es cierto que las subvenciones a los institutos de educación privada figuran en la Ley de Presupuestos, pero, para el otorgamiento de ellas y la regulación de las mismas el Ejecutivo debe sujetarse a una ley especial…” (considerando 48). Si bien el TC se refería a una ley especial dictada con anterioridad que se pretendía alterar, consideró que su modificación vulneraba la Constitución precisamente porque su contenido no decía relación directa con el presupuesto. Si cambiar por esta vía la regulación de las subvenciones educacionales resultó reprochable, más cuestionable aparece crear desde cero una política pública completa de gratuidad en la Ley de Presupuestos.

El debate actual sobre la gratuidad en educación superior está entonces inevitablemente cruzado por esta misma controversia, 43 años después. Objetivamente, es impensable aceptar que para conocer, discutir y articular consensos políticos en torno a una política pública tan trascendente, el Congreso tendrá solo un par de meses para estudiar una escueta glosa y obrar bajo la amenaza constitucional que, de no completar aceleradamente su tramitación en ese término, regirá íntegramente el proyecto del Presidente (art. 67). El plazo breve y su apercibimiento terminante son normas constitucionales especialísimas e indispensables para la Ley de Presupuestos; son lecciones que provienen desde la misma Guerra Civil de 1891. Empero, exigen un uso responsable del concepto Ley de Presupuestos y pleno respeto de su naturaleza constitucional.

Aceptemos que en los últimos años distintos Presidentes y el Congreso han venido ensanchando crecientemente el ámbito del mundo legislativo presupuestario, mediante una especie de glosismo hipertrofiado. El incentivo de despachar el proyecto con velocidad y el inmenso poder presidencial en su negociación lo explican. Así, distintos sectores políticos suelen justificar esta anormal técnica con el argumento histórico: “Esto ya se hizo en el pasado”. Pero el proyecto de 2016 excede todo límite aceptable: los fondos destinados a la gratuidad, aun si se visten de ropaje de una beca, son en su monto, naturaleza jurídica y objetivos un mecanismo completamente distinto a lo ya existente en leyes permanentes, y jamás podría nacer a la vida del derecho por medio del estrecho vientre de una simple glosa.

Arturo Fermandois
Constitucionalista
Fuente: El Mercurio